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2006年5月29日 (月)

米国NGOが実施した米朝二国間の人道援助(杉原ひろみ)

(前回のコラム「米国の北朝鮮人権法の成立過程を追う」)

「米国の対北朝鮮人道・開発支援」に関して、特定の政策立案プロセスを研究したいのか。それとも具体的なプログラムやプロジェクトに焦点を当てた研究をしたいのか。前回のコラムでは、政策レベルの研究の一例として、北朝鮮人権法の成立過程について考えてみた。今回のコラムは、具体的なプログラム・プロジェクト焦点を当てて考えてみることにする。

リードによると、北朝鮮でどのドナーも人道援助の枠組みを超え、大がかりな開発援助を進められない理由は主に2つある。一つに、核問題や人権問題など政治的な対立が解決していないため、開発援助を見合わせているのである。二つに、開発援助の実務者の間で常に問題になることとして、北朝鮮内部における透明性とデータ収集能力の欠如、そして包括的な評価(assessment)に対して非協力的であるため、開発援助を実施するのに限界があることだ(Reed, 2005)。

では、アメリカが大がかりに北朝鮮に対して援助を行わない最大の理由は何であろうか。まず、米国の法律に「国際テロ支援国家に対して、開発援助は行わない。」という条項があり、北朝鮮は国務省の国際テロ支援国家リストの中に入っているからだ。また、仮に開発援助を行えたとしても、開発プロジェクトに対するモニタリング・評価ができなければ、米国議会に対して説明責任を果たせず、十分な支持を得られないのではないか。つまり、食糧援助が北朝鮮の独裁体制を維持させることにつながるのではないか、また食糧援助をすることで、一体、誰が恩恵を被るのか、と言った問いに対して納得できる答えが用意できない限り、本格的な支援は難しい。

そんな中、国際NGOはさまざまな形で北朝鮮支援を行っている。国際NGOの場合、たとえば、英国セーブ・ザ・チルドレンは、栄養士をUNICEF北朝鮮に派遣し、そこを窓口に北朝鮮支援を行った。また、キリスト教系の国際NGOカリタスは、世界規模のネットワークをふるに活用している。最初、カリタス・ドイツが北朝鮮支援を行っていたが、カリタス香港がリエゾン機関として北朝鮮と関わる必要性もあり、また適切であるとして取って代わられた(Smith, 2002)。このように、NGOの特徴でもある柔軟性をうまく活用し、北朝鮮支援を行ってきている。

他方、アメリカのNGOはどうだろうか。米朝間には国交がないため、多くの国交があるヨーロッパ諸国とは援助のやり方を異にする。しかし、決定的に違うのは、米国政府とNGOが極めて近い関係にあることではないだろうか。

1997年6月に米国政府は、米国NGOコンソーシアム(以後、コンソーシアム)の組織支援を開始した。それには、WFPを通じて行っている食糧の配給やモニタリングを、米国NGOに行ってもらいたいという思いがあった。他方、米国のNGOは、北朝鮮の大洪水の危機が一段落すると、民間から共感を得られにくくなり、活動資金を受けられなくなってきたこと、平壌でのプレゼンスを高める必要性があったことなどから米国政府の援助スキームに接近した(Flake, 2003)。

そして、1997年8月から2000年5月までの間に、コンソーシアムは5つのプロジェクトを実施した。うち最初の4回は、WFPを通じて行われた食糧支援やfood-for-work(FFW)(注釈=FFWとは何か)プログラムのモニタリングである。そしてコンソーシアムが実施した最後のプロジェクトとして、1999年7月から2000年5月まで、初の、そして最後の米朝二カ国間食糧援助(米国政府の緊急食糧支援予算枠を使用)「じゃがいもプロジェクト」(the Potato Project)がある。

具体的には、米国政府とコンソーシアム、そして北朝鮮政府(Flood Damage Rehabilitation Committee)の三者間でプロジェクトの契約合意書を作成し、実施した。コンソーシアム設立当初のプロジェクト調整および信託機関をCARE(The Cooperative for Assistance and Relief Everywhere)とし、コンソーシアムをリードする機関として位置づけられた。

予算規模はUSAIDが二国間食糧援助プロジェクトとして1500万ドル、米国農務省が1180万ドル、そしてNGOコンソーシアムが60万ドルを拠出することになっていたが、1年後、はやくもプロジェクトが頓挫し、結果的に約100万ドルの支出(うち60%がコンソーシアムの支出)段階で、失敗に終わった(GAO, 2000)。

「じゃがいもプロジェクト」の失敗原因として、プロジェクト開始時期が遅れたことや、悪天候なども挙がっているが、根本的な問題は、プロジェクト目的の相違ではないだろうか。GAOの報告書によれば、米国側の目的は、北朝鮮の農民によるじゃがいもの生産を向上させることにあったが、北朝鮮側は商業グレードの種いも生産技術の移転を受けることを期待していたのだ。

また、コンソーシアム側の言い分として、なかなかビザが降りず、プロジェクト現場に入り込めなかったこと、また、北朝鮮国内の移動の自由がなく、移動の自由がなかったこと、モニタリングが十分にできなかったこと等を挙げている。さらに、プロジェクトのリード役だったCAREはプロジェクト終了の1ヵ月後、コンソーシアムから脱退する意向を示した。その理由として、北朝鮮は緊急援助から復興・開発プログラムを推し進める時期にさしかかり、北朝鮮の上級レベルの人と協議したいがそれが出来ないこと、開発プロジェクトを進める上で、透明性やアカンタビリティが重要であることを理解されないこと等を挙げている(Flake, 2003)(McCarthy, 2000)。

こうしたプロジェクトを実施したことで、北朝鮮との相互理解や信頼関係が構築されるどころか、北朝鮮に懐疑心を植えつけ、結果的に不信感を増大させたとも言える。スミスによれば、米国政府やNGOに対する北朝鮮側の指摘として、「米国からの食糧援助の大半はWFPを通じて行っている。また、これまで、米国援助によるFFWプログラムは、WFPの物流システムを使って実施された。それなのになぜ、じゃがいもプロジェクトはWFPでなく米国NGOが行う必要があるのか。」とある。また、食糧援助のためのモニタリングか、それともモニタリング(監視)のための食糧支援なのか、わかりかねることが多いと、北朝鮮代表は報告書に記しているそうだ(Smith, 2002)。

「じゃがいもプロジェクト」開始の経緯と実施状況、そして結果などを見る限り、どこの国のどのプロジェクトにも起こり得ることであり、特筆すべき点はあるだろうかと思う。これが私の追求すべき研究材料なのだろうか。悩みは深くなる一方である。

それはさておき、今後の注目すべき点として、ヨーロッパの対北朝鮮支援のあり方が挙げられる。ヨーロッパの多くの国は、WFPないしECHO(欧州人道援助局)を通じて北朝鮮支援を行っているが、ドイツは二国間の援助を行っている(UN, 2002)。ドイツ政府の援助方針とドイツNGOの動きに着目すると、また違った形で欧米の対北朝鮮人道・開発支援のあり方が見えてくるに違いない。

参考文献

●Edward P. Reed. 2005. "The Role of International Aid Organizations in the Development of North Korea: Experience and Prospects". Asian Perspective. Vol. 29, No.3, pp.51-72.
● “Report to the Chairman, Committee on International Relations: Foreign Assistance: North Korea Restricts Food Aid Monitoring,” GAO NSISD-00-35, October 1999.
● “Report to the Chairman, and Ranking Minority Member, Committee on International Relations, House of Representatives: Foreign Assistance: U.S. Bilateral Food Assistance to North Korea Had Mixed Results,” GAO NSIAD-00-175, June 2000.
● L. Gordon Flake. 2003. “The Experience of U.S. NGOs in North Korea.” L. Gordon Flake and Scott Snyder (eds.). Paved with Good Intentions ? The NGO Experience in North Korea. London: Praeger.
● Thomas McCarthy. 2000. “CARE’s Withdrawal from North Korea”Nautilus Institute PFO 00-03: DPRK Development Aid.
● Hazel Smith. 2002. “Overcoming Humanitarian Dilemmas in the DPRK (North Korea)”. Special Report 90. United States Institute of Peace.
● United Nations. 2002. “DPR Korea Common Country Assessment”.

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